Tanah yang Tak Pernah Sah: Menimbang Urgensi Acquisitive Prescription bagi Hukum Agraria Indonesia

Ditulis oleh Laras Revita Ayuningtyas (ALSA LC Universitas Padjadjaran)

Jauh sebelum negara modern terbentuk, hukum Romawi telah mengenal doktrin usucapio: hak lahir dari kebiasaan, dan kepemilikan lahir dari waktu.  Prinsip ini, yang kemudian berevolusi menjadi verkrijgende verjaring dalam hukum Belanda, didasarkan pada filosofi bahwa kepastian hukum dan pemanfaatan produktif atas tanah harus diutamakan. Namun di Indonesia, seorang petani yang telah menggarap sebidang tanah selama tiga generasi dapat terusir seketika oleh selembar sertifikat hak guna usaha (HGU) yang baru terbit. Realitas pahit ini menyingkap sebuah kekosongan fundamental dalam sistem hukum agraria nasional. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) No. 5 Tahun 1960, dalam semangatnya untuk unifikasi dan penolakan terhadap hukum kolonial, menghapuskan asas acquisitive prescription yang sebelumnya diakui dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata). Akibatnya, hukum agraria Indonesia kini hanya mengandalkan pendaftaran formal dan program Reforma Agraria seperti Tanah Objek Reforma Agraria (TORA) sebagai cara kepemilikan atas tanah, tanpa menyediakan payung pengaman bagi penggarap tanah yang telah berlangsung puluhan tahun. Lantas, bagaimana seharusnya hukum merespons realitas penguasaan tanah jangka panjang oleh rakyat yang tidak terakomodasi oleh formalitas administrasi? Artikel ini berargumen bahwa reaktualisasi asas acquisitive prescription terbatas yang diintegrasikan ke dalam kerangka TORA dapat menjadi solusi hibrida untuk menjembatani kesenjangan antara kepastian hukum formal dan keadilan agraria substantif.

Landasan Teoritis dan Historis Acquisitive Prescription

Akar acquisitive prescription dapat ditelusuri ke doktrin usucapio dalam hukum Romawi, yang memungkinkan seseorang memperoleh hak milik (dominium) atas benda melalui penguasaan tanpa gangguan dalam jangka waktu tertentu. Syarat utamanya adalah iusta causa (alas hak sah, seperti jual-beli) dan bonafides (itikad baik), dengan tujuan pragmatis: menyembuhkan cacat formil peralihan hak dan memberikan kepastian hukum. Prinsip ini kemudian diadopsi sistem civil law Eropa, seperti Belanda dengan verkrijgende verjaring, Prancis dengan prescription acquisitive, dan Jerman dengan Ersitzung. Kesemuanya berangkat dari pengakuan bahwa penguasaan de facto yang berlangsung lama pada akhirnya harus diakui de jure demi stabilitas sosial.

Melalui warisan kolonial, Indonesia mengadopsi konsep ini dalam KUHPerdata. Pasal 1963 menentukan bahwa penguasaan benda tidak bergerak dengan itikad baik dan alas hak selama 20 tahun, atau 30 tahun tanpa alas hak, melahirkan hak milik. Pasal 1965-1966 menegaskan asumsi itikad baik serta beban pembuktian itikad buruk pada pihak penuntut. Namun, lahirnya UUPA 1960 membawa paradigma baru. Dengan semangat unifikasi hukum berlandaskan hukum adat (Pasal 5) dan daftar hak limitatif (Pasal 16), serta kewajiban pendaftaran (Pasal 19), keberlakuan Buku II KUHPerdata atas tanah dicabut. Karena hukum adat tidak mengenal daluwarsa akuisitif, asas ini pun hilang dari sistem pertanahan Indonesia.

Das Sein: Problem Agraria di Indonesia Saat Ini

Penghapusan asas acquisitive prescription dalam UUPA pada awalnya ditujukan untuk memperkuat kepastian hukum agraria. Akan tetapi, langkah ini justru menimbulkan paradoks dalam praktik. Tanpa adanya mekanisme pengakuan terhadap penguasaan tanah yang telah berlangsung lama dengan itikad baik, para petani dan penggarap kecil berada pada posisi yang lemah. Sertifikat tanah dijadikan sebagai bukti kepemilikan tunggal, sehingga pihak lain dapat mengajukan klaim meskipun tanah tersebut telah dikelola rakyat selama puluhan tahun. Kondisi ini membuat cita-cita UUPA menghadirkan kepastian hukum berbalik arah, berubah menjadi ketidakpastian baru bagi komunitas masyarakat kecil yang menggantungkan hidupnya pada tanah. 

Praktik kriminalisasi terhadap petani penggarap juga kerap terjadi. Berbagai konflik agraria melibatkan petani berhadapan dengan badan usaha milik negara (BUMN) maupun perkebunan besar. Kasus sengketa tanah antara petani dengan PTPN di sejumlah daerah menunjukkan bagaimana penguasaan tanah bertahun-tahun dapat diputus begitu saja oleh klaim formal hak guna usaha (HGU). Dalam banyak kasus, petani bahkan dikriminalisasi dengan tuduhan menyerobot tanah negara atau perusahaan, padahal mereka telah menggantungkan hidup dari tanah tersebut lintas generasi. Laporan dari Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) pada tahun 2022 secara khusus menyoroti bagaimana sengketa dengan PTPN seakan tidak dapat diselesaikan melalui mekanisme yang ada, di mana pada tahun tersebut saja tercatat 212 konflik yang terjadi di atas lahan seluas satu juta hektar.   

Absennya perlindungan hukum ini telah mengubah sengketa pertanahan menjadi ajang kriminalisasi. Petani yang berusaha mempertahankan tanahnya sering kali dituduh melakukan penyerobotan, pengrusakan, atau penghasutan, yang menggeser sengketa dari ranah perdata ke pidana. Kasus yang dikenal sebagai 'Trio Bondowoso' menjadi sebuah contoh tragis, di mana tiga orang petani, Achmad Yudi Purwanto, Jumari, dan Fajariyanto, dijatuhi hukuman penjara berdasarkan Pasal 160 KUHP (penghasutan) hanya karena mereka memperjuangkan hak atas tanah warisan mereka dari klaim PTPN. 

Berbagai solusi yang ditawarkan oleh pemerintah, seperti TORA dan Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap (PTSL), ternyata belum cukup efektif. Program-program ini cenderung bersifat dari atas ke bawah (top-down), dengan fokus pada legalisasi aset dan pembagian kembali tanah milik negara, bukan pada pengakuan hak yang tumbuh dari masyarakat (bottom-up). Implementasi TORA sering kali terkendala oleh konflik kepentingan antar lembaga dan data yang tidak valid, sedangkan PTSL merupakan program administratif yang tidak didesain untuk menyelesaikan sengketa mendasar. Pada akhirnya, institusi negara seperti BPN dan pengadilan, yang semestinya berfungsi sebagai penengah yang adil, justru menjadi tempat di mana ketidakadilan dipertahankan melalui pendekatan hukum formal yang kaku, yang pada gilirannya merusak kepercayaan masyarakat terhadap hukum itu sendiri.

Das Sollen: Reaktualisasi Acquisitive Prescription

Untuk mengatasi kebuntuan agraria yang berulang, reaktualisasi asas acquisitive prescription menawarkan solusi dengan landasan filosofis, yuridis, dan sosiologis. Konsep ini menyelaraskan status hukum (de jure) dengan kondisi faktual (de facto), yaitu penguasaan tanah jangka panjang oleh penggarap dengan itikad baik. Secara filosofis, asas ini sejalan dengan Sila Kelima Pancasila, “Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.” Memberikan perlindungan kepada petani penggarap yang menafkahi keluarga dari tanah yang dikelola bertahun-tahun adalah implementasi nyata keadilan sosial. Tanpa perlindungan ini, pengusiran hanya karena ketiadaan dokumen formal menjadi ketidakadilan struktural. Dari sisi yuridis, gagasan ini pernah diatur dalam Pasal 1963 KUHPerdata dan tercermin secara tidak langsung dalam Pasal 32 ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah (rechtsverwerking). Jika perlindungan diberikan kepada pemegang sertifikat yang baru lima tahun menguasai tanah, penggarap yang telah mengelola puluhan tahun layak mendapatkan perlindungan lebih besar. Secara sosiologis, hukum harus mencerminkan kenyataan. Jutaan bidang tanah dikuasai lintas generasi tanpa sertifikat. Mengakui penguasaan jangka panjang memberikan kepastian hukum sekaligus meredam konflik sosial. Konsep ini bukan menolak UUPA, tetapi menyempurnakannya sebagai “katup pengaman” yang menutup celah hukum yang tidak diantisipasi pada 1960.

Tantangan dan Batasan

Penerapan kembali acquisitive prescription tentu memiliki tantangannya sendiri. Ancaman terbesar adalah kemungkinan penyalahgunaan oleh oknum-oknum yang tidak bertanggung jawab, khususnya mafia tanah yang terampil dalam memanipulasi penguasaan fisik dan memalsukan dokumen untuk merebut tanah milik warga atau negara. Karena itu, implementasi asas ini wajib dilindungi dengan serangkaian kriteria yang sangat ketat dan bersifat kumulatif, yang semuanya harus terpenuhi tanpa terkecuali. Kriteria-kriteria tersebut, yang diilhami oleh ajaran usucapio Romawi serta praktik hukum kontemporer, harus meliputi :

1. Periode Waktu yang Sangat Lama dan Berkelanjutan

   Penguasaan fisik harus terjadi secara berkelanjutan selama setidaknya 20 tahun. Durasi yang panjang ini akan menjadi penyaring alami untuk menolak klaim-klaim yang bersifat spekulatif atau baru.   

2. Niat Baik (Bona Fides)

   Pihak yang menguasai harus mampu menunjukkan bahwa saat ia mulai menguasai tanah, ia memiliki keyakinan yang jujur dan masuk akal bahwa ia memiliki hak atas tanah tersebut dan tidak menyadari adanya hak dari pihak lain yang lebih superior. Sejalan dengan prinsip pada Pasal 1965 KUHPerdata, niat baik harus dianggap ada, dan kewajiban untuk membuktikan adanya niat buruk terletak pada pihak yang menggugat.   

3. Penguasaan yang Terbuka, Diketahui Umum, dan Tanpa Kekerasan

   Penguasaan harus dilaksanakan secara transparan (open and notorious), diketahui oleh komunitas sekitar, dan tidak dilakukan secara sembunyi-sembunyi. Di samping itu, penguasaan tersebut tidak boleh diawali atau dipertahankan melalui kekerasan, intimidasi, atau sengketa yang terbuka (peaceful).   

4. Objek Tanah yang Dibatasi

   Asas ini tidak bisa diberlakukan secara sembarangan. Harus ada batasan yang tegas, misalnya tidak berlaku bagi tanah yang jelas-jelas merupakan aset negara untuk kepentingan umum (seperti cagar alam, hutan lindung, atau fasilitas militer) atau tanah ulayat yang masih dikelola secara aktif oleh masyarakat hukum adat.

   
   

   Dengan menerapkan kriteria-kriteria ketat ini, acquisitive prescription dapat dimanfaatkan sebagai alat keadilan bagi masyarakat kecil yang benar-benar memerlukannya, sekaligus menjadi benteng untuk menghalau penyalahgunaan oleh spekulan dan mafia tanah.

   
   

Integrasi ke dalam Kebijakan Agraria

Agar implementasinya efektif dan terkendali, acquisitive prescription sebaiknya tidak berdiri sendiri, melainkan diintegrasikan ke dalam kebijakan agraria yang sudah ada. Model campuran yang menggabungkan TORA dengan asas ini strategis, karena mentransformasi TORA dari program yang sekadar “membagikan kembali” tanah negara menjadi mekanisme yang juga mengakui hak masyarakat atas tanah yang telah dikelola jangka panjang. Dalam rancangan ini, acquisitive prescription menjadi jalur istimewa dalam Penataan Aset TORA, sebagaimana embrio konsepnya terlihat di program TORA kawasan hutan yang menggunakan penguasaan lebih dari 20 tahun sebagai dasar legalisasi aset. Badan Pertanahan Nasional (BPN) memegang peran sentral, mulai dari penerimaan permohonan petani atau kelompok masyarakat yang dilengkapi bukti awal, seperti surat keterangan riwayat tanah dari desa, bukti pembayaran PBB, serta pernyataan sumpah dari saksi sepuh terpercaya. Tim BPN kemudian melakukan verifikasi lapangan, pemetaan, dan wawancara, sebelum hasil diumumkan terbuka di kantor desa dan media lokal selama, misalnya, 60 hari, memberi ruang bagi pihak lain untuk menyampaikan sanggahan. Jika tidak ada keberatan sah, BPN menyelenggarakan sidang pemeriksaan tanah dengan tokoh masyarakat, perangkat desa, dan pemohon untuk mengesahkan bukti dan kesaksian. Apabila semua kriteria terpenuhi, BPN menerbitkan Sertifikat Hak Milik (SHM) melalui skema TORA. Dengan mekanisme ini, fungsi BPN bergeser dari lembaga administratif semata menjadi fasilitator keadilan restoratif, menciptakan kepastian hukum dan ruang dialog yang lebih esensial, terjangkau, dan efisien dibanding jalur litigasi pengadilan.